# Geopolítica

Hacia una asociación estratégica: Las inversiones de China en América Latina I Parte

  1. Introducción

En su discurso en la primera cumbre entre la República Popular China (RPCh) y los países de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), el Presidente Xi Jinping indico que dentro de la próxima década, la inversión china en la región podría llegar hasta US$250 mil millones de dólares. Sus palabras destacaron, como en los últimos años, que China ha pasado a ser desde un socio de comercio y prestamista para América Latina y el Caribe, a ser también un inversionista cada vez más importante, con una creciente presencia física de sus empresas y personas en la región. Solamente en Brasil, desde el 2003, las empresas chinas han realizado 87 proyectos con un valor de US$46.8 mil millones (Macauhub, 2017b). Este nuevo rol como inversionista no solo aumenta la influencia política de China en la región, también presenta al gobierno chino, decisiones complejas sobre cómo y cuando utilizar su creciente influencia para proteger y avanzar con los intereses de sus empresas en la región, dentro de los principios de “no interferencia” en los asuntos soberanos de los países de la región. Este artículo analiza la inversión de China en América Latina y el Caribe, con un énfasis en cómo ha evolucionado en los últimos años, su interrelación con la política china, y como ha impactado en las dinámicas políticas y sociales de la región.

La evolución del comercio de China con América Latina y el Caribe

La apertura de China al mundo que empezó en 1978, impulso un proceso de crecimiento en interacción comercial entre este país y el mundo, que se aceleró después del 2001, con la aceptación de China en el Organización Mundial de Comercio (OMC). La adopción en 2002 de la política de “salir afuera” (Zǒuchūqū Zhànlüè) como parte del décimo plan quinquenal del Congreso del Partido Comunista Chino, dio la “bendición oficial” a entidades chinas para construir lazos otorgando acceso a mercados y fuentes de abastecimiento en el extranjero. Sin embargo, aunque durante este período creció exponencialmente el comercio entre China y América Latina, ocurrió con pocas empresas chinas operando en la región, las empresas, gobiernos y personas por ambos lados estaban en un proceso de construir las relaciones, y la infraestructura financiera, legal, y física que más tarde permitiría la entrada de empresas chinas a la región (Ellis, 2014: 48). La “tormenta perfecta” que abrió paso a la entrada de empresas chinas a la región empezó en el 2008, con la recesión mundial, las empresas chinas se encontraron con una combinación de necesidad, liquidez, y sofisticación que les permitió empezar su acceso a la región, aunque con una dinámica diferente en cada sector. La entrada de empresas chinas a la región como “actores locales” transformó la dinámica de negocios, y también el entorno político. Por parte de América Latina, creó nuevas opciones para gobiernos y actores locales para obtener acceso al capital y recursos de socios chinos para montar grandes proyectos. Por otro lado, impulsó reacciones defensivas por parte de algunos empresarios y gobiernos locales, quienes se percibieron amenazados. Para el gobierno chino, la presencia de empresas y ciudadanos chinos trabajando en la región, lo obligó a preocuparse por las condiciones sociopolíticas, y las leyes y políticas de los países de la región, que ahora afectaban las actividades, ganancias, y seguridad de sus empresas y ciudadanos. Aunque la inversión china en los países de América Latina ha seguido creciendo, las dinámicas han evolucionado; la leve desaceleración de la tasa de crecimiento de la economía china, y la asociada caída en el precios de los commodities, ha contribuido a establecer esperanzas más realistas sobre los beneficios de vender commodities a China. Tal “maduración” de expectativas también reflexiona sobre el crecimiento de experiencias durante este período, entre el sector público y privado latinoamericanos, y sus pares chinos. En este contexto de una relación económica “más madura,” la acumulación de experiencias de empresas chinas en operar en la región, ha combinado con una nueva confianza internacional del gobierno chino de Xi Jinping, para posicionar empresas chinas para nuevos avances. Por otro lado, el nuevo discurso de proteccionismo que emana del gobierno de Donald Trump en los EE.UU, y su retórica pública en temas como inmigración, ha confundido y alienado sectores importantes de América Latina, aumentando la disposición política de trabajar con China, aunque no todos en la región están listos para abrazar a este país con confianza y entusiasmo.

El rol del gobierno de la República Popular China (RPCh)

Reflexionando sobre su orientación burocrática y su fe en la planificación central, el gobierno de la RPCh conduce sus relaciones con América Latina y el resto del mundo a través de planes y políticas, meticulosamente desarrollado y anunciado, destinado a audiencias internas tanto como externas. El gobierno tiene muchas palancas políticas e institucionales para coordinar su comportamiento, hasta en el extranjero. Así, para las empresas chinas, los planes y políticas del gobierno tienen peso para guiar sus acciones, e indicar cuales actividades en el extranjero son oficialmente aprobadas y priorizadas. Para las empresas chinas, como referencia importante del gobierno, desde la política de “salir afuera”, se encuentra el Libro Blanco hacia América Latina y el Caribe publicado en 2008, que señalaba las intenciones del gobierno chino de desarrollar interacciones en casi todas las dimensiones con la región, desde lo político y económico, hasta lo militar, considerando una amplia gama de sectores para potenciar el intercambio comercial y de inversión con la región. Otra política importante, con indicaciones sobre el enfoque del gobierno chino, fue el concepto de interacción comercial “1+3+6,” anunciado por el Presidente Xi Jinping, durante su viaje a Brasil en Julio 2014, como parte de su participación en el cumbre de los BRICS en Fortaleza, Brasil. En dicha oportunidad hizo hincapié en la naturaleza unificada de la actividades chinas en la región (1 plan), más los tres vehículos principales para concretarlas (comercio, préstamos e inversión), y los sectores claves, que fueron prioridades para sus actividades en la región (energía y recursos naturales, construcción de infraestructura, agrícola, fabricación, innovación científica y tecnológica, y tecnologías de la información) (Ministry of Foreign Affairs, People’s Republic of China, 2014). El concepto 1+3+6 también fue incorporado en el Plan de Cooperación entre China y CELAC para el período 2015-2019, desinado a servir como carta de ruta para avanzar en la relación con China. Los dos fueron mencionados en el segundo Libro Blanco sobre la política de China hacia América Latina, publicado en noviembre de 2016, haciendo hincapié en que la priorización de esas seis áreas económicas es política oficial del gobierno (aunque no la única área permitida), para canalizar la inversión china, préstamos, comercio, y otras actividades en la región.

A nivel país, la inversión y otras actividades comerciales también son fomentadas y guiadas por la diplomacia estatal, para incluir visitas oficiales, memorándums de entendimiento y otros acuerdos, y el establecimiento y gestión de acuerdos y “asociaciones estratégicas”. Fundamental para esos procesos es el reconocimiento diplomático. Con pocas excepciones, las relaciones oficiales son necesarias para que el gobierno chino apruebe préstamos y priorice inversiones en un país. También, las relaciones diplomáticas facilitan que las empresas estatales chinas puedan participar en licitaciones públicas en el país anfitrión. Así por ejemplo, se espera que el cambio en las relaciones diplomáticas por parte de Panamá, al reconocer a la República Popular China, en combinación con su importancia como centro de logística y financiamiento para productos chinos entrando a la región, puede abrir la puerta para una expansión significativa de inversiones y proyectos de empresas chinas en el país. El Presidente Xi Jinping ha sido particularmente activo en visitar América Latina y el Caribe, con tres viajes oficiales a la región, cada uno a múltiples países, y en el Caribe ha tenido con reuniones con varios líderes de estado de diferentes países en cada parada. El Presidente también ha recibido múltiples líderes de estado en Beijing para visitas oficiales, y ha aprovechado la asistencia de líderes mundiales en foros internacionales como el G-20, BRICS, el Diálogo entre Países en Desarrollo y de Mercados Emergentes (EMDCD), APEC, y la Cumbre China-CELAC, entre otros para adelantar acuerdos, utilizando los reuniones como un hito para la firma de documento oficiales, como culminación de una negociación puesta en marcha anteriormente. Una de las herramientas más importantes del Ministerio de Relaciones Exteriores de China para avanzar en las relaciones políticas y económico-comerciales con los países de América Latina son las “Asociaciones Estratégicas” (Xu, 2017). Hasta ahora, China ha establecido ocho con la región: México (2016), Brasil (2017), Argentina (2015), Venezuela (2014), Chile (2016), Ecuador (2016), Perú (2013), y Uruguay (2016). De ellas, siete son “Asociaciones Estratégicas Integrales” (todas salvo Uruguay) con una expectativa de coordinación a nivel político y económico más estrecho. Aunque para muchos fuera de China, solamente es un designación diplomática, el Ministerio de Relaciones Exteriores lo toma muy en serio; es acompañado por un comité de alto nivel entre China y cada socio, a objeto de monitorear la cooperación en diversas áreas establecidas, para identificar y eliminar trabas. Más allá de las herramientas bilaterales, el gobierno chino utiliza la diplomacia para avanzar en sus interés estratégicos comerciales de forma multilateral. Algunos ejemplos incluyen el anteriormente mencionado foro China-CELAC y su carta de ruta de 5 años. También se puede destacar los esfuerzos del gobierno chino para avanzar en un concepto de régimen comercial en el Pacífico que destaca por acceso a mercados, sin muchos contenido sobre protección de propiedad intelectual, derechos laborales, y otros aspectos que podrían perjudicar a China sobre su posición comercial. En comparación con su política hacia otros regiones, la estrategia comercial del gobierno chino hacia América Latina no es muy diferente al que tiene hacia África u otras partes del mundo. Los contrastes principalmente se reflejan en la cantidad de países en América Latina versus África, con economías desarrolladas, gobiernos plurales y fuertemente institucionalizados. Como resultado, la frecuencia con que el gobierno puede utilizar estrategias como negociaciones gobierno a gobierno en América Latina no es igual como en África. Aunque el gobierno de China siempre ha tenido una preferencia en negociar acuerdos gobierno-gobierno, que coordinan entidades chinos de varios sectores, desde finanzas a construcción, en países con instituciones fuertes y pocas excepciones a procesos de licitación formal, el gobierno chino ha avanzado en ayudar a sus empresas a obtener la información y apoyo necesario para triunfar en tales licitaciones. También, las dificultades que el gobierno chino ha tenido con proyectos cuando había una alternación en el poder político, como por ejemplo en Guyana en 2015, lo ha impulsado a invertir más esfuerzos en los últimos años en cultivar relaciones con la oposición política local. Otro vehículo importante para el gobierno chino para apoyar proyectos de inversiones, han sido los fondos multinacionales, estructurados por sus bancos de desarrollo principales, como el Banco de Desarrollo de China y el Banco de China Exportación-Importación. En los últimos años, ha estructurado US$35 mil millones de dólares en préstamos para proyectos disponibles para la región, a veces en combinación con socios locales tales como el Banco Interamericano de Desarrollo. Sin embargo, hasta ahora, pocos proyectos han emergido con tales fondos, dado a que pocos estados en la región han estado dispuestos a aceptar las condiciones para recibir tales préstamos, los que generalmente incluyen el requisito de utilizar empresas chinas, maquinaria y subcontratistas chinos y trabajadores chinos

Tendencias generales

Aunque las dinámicas de las actividades de las empresas chinas en la región han sido diferentes en cada sector, se pueden destacar algunas tendencias: En cuanto a la distribución de países donde las empresas chinas concentran sus inversiones y préstamos, el patrón actual a veces difiere con respecto a la percepción. Aunque, por ejemplo, Venezuela ha recibido más préstamos de instituciones chinas que cualquier otro país en la región, principalmente han sido a países con instituciones y estado de derecho fuertes, donde las empresas chinas actualmente han invertido. También, entre países socialistas, las relaciones económicas con empresas chinas ha evolucionado en los últimos años. China se ha vuelto más cautelosa con Venezuela, el país de la región al que ha destinado más préstamos en la última década. Por otro lado, las empresas chinas siguen expandiendo sus proyectos en Ecuador y Bolivia, particularmente en la construcción de hidroeléctricas, carreteras, y otros obras de infraestructura. En cuanto a inversión y proyectos, los avances más importantes por parte de empresas chinas está ocurriendo en Brasil. A pesar de la crisis financiera y política en el país, las empresas chinas están expandiendo su presencia en el país de forma significativa, aprovechando la debilidad financiera de empresas importantes locales. Tales avances son especialmente pronunciados en los sectores de energía, logística, agricultura, telecomunicaciones y banca, como detallo más adelante en este trabajo. En Panamá, el reconocimiento de China por parte del gobierno de Juan Carlos Varela abre la puerta para un avance significativo en la presencia de empresas chinas en este país. El estatus de Panamá como centro global logístico y bancario significa que el reconocimiento diplomático probablemente atraerá una cantidad de bancos chinos, y empresas chinas interesadas en utilizar Panamá como “hub” (o conector) para transformar y distribuir productos chinos por todos partes del hemisferio occidental (World Politics Review, 2017).

También significa que la tregua informal, por el reconocimiento diplomático entre China y Taiwán en la región desde 2008, se esta acabando, tanto en América Latina como en África, donde Gamboa y São Tomé y Príncipe reconocieron a China en 2016. Así, el colapso de la tregua puede impulsar a otros países de la región a cambiar sus relaciones diplomáticos desde Taiwán a China, particularmente en América Central y el Caribe, con un aumento asociado en la presencia de empresas chinas en aquellos países. En la región por lo general, los empresas chinas están aumentando su sofisticación al contratar y trabajar con abastecedores y otras empresas locales, como consultorías y empresas de seguridad privadas. También están cada vez más abierto a integrar la fuerza laboral local en sus operaciones, para incluir personal técnico y gerentes, aunque parece que la gestión de nivel alto todavía esta dominada por personal chino, con los decisiones claves realizadas en China. Las empresas chinas están auto-organizándose para operar en el entorno de la región, a veces con la ayuda de las Embajadas chinas en los países latinoamericanos. También hay instancias de grupos informales de ejecutivos o profesionales chinos que se reúnen en ciudades latinoamericanos, como por ejemplo Bogotá, para compartir información, experiencias y soluciones. Estas redes informales, a veces organizadas con la ayuda de la Embajada china, tienen un impacto importante en ayudar a sus empresas en avanzar en el país. Las empresas chinas grandes están preparando sus cuadros profesionales, cada vez mejor, para operar en América Latina. Empresas como State Grid, por ejemplo, realizan programas de capacitación formales a quienes envían a la región, a objeto de orientarlos en temas desde seguridad, cultura y leyes locales.

Dinámicas de cada sector

Los patrones de actividad y experiencias de las empresas chinas de cada sector en América Latina en que han invertido, son distintos, con estrategias distintas de expandir su presencia, con una mezcla de diferentes tipos de empresas grandes, pequeñas, privadas y estatales, y roles diferentes por subcontratistas y socios locales.

  1. Petróleo

En el sector del petróleo, los empresas chinas están asumiendo proyectos más complicados, y diversificando su presencia geográfica, para incluir nuevas operaciones en México, y en expansión en Perú. Las empresas chinas inicialmente entraron al sector de petróleo a gran escala por medio de fusiones y adquisiciones, comprando intereses mayoritarios y minoritarios en entidades que habían adquirido derechos sobre yacimientos con recursos establecidos. Al adquirir mayor experiencia y habilidad técnica, las empresas chinas se diversificaron a proyectos más riesgosos, con un componente más grande de exploración y desarrollo. La primera adquisición grande en la región por parte de una empresa china en el sector, fue la compra en 2005 por CNPC, de la empresa petrolera EnCana, por 1.42 mil millones de dólares, dándole una presencia importante a Ecuador. Sin embargo, la ola de adquisiciones más significativa empezó el 2010, con la compra de Bridas por CNPC por US$3.1 mil millones, dándole yacimientos en Argentina. Luego fue la compra por Sinochem de Statoil, otorgándole yacimientos en Brasil (también por US$3.1 mil millones), la inyección de US$7.1 por Sinopec en las operaciones de Repsol en Brasil, y la compra por Sinopec de Occidental, por US$2.45 mil millones, otorgándole yacimientos en Argentina. En 2011, se fracasó en el intento por CNODC de expandir su adquisición de Bridas con comprar Pan American Energy por US$7.1 mil millones. Este fracaso destacó los problemas que a veces han tenido las empresas chinas con la aceptación de su entrada a la región. Adquisiciones significativas por parte de empresas chinas en el sector, incluyen dos en 2013: la compra por CNPC de los yacimientos de Petrobras en Perú por US$2.6 mil millones (Petrobras sells Peru, 2013), y la por CNODC de la empresa Nexen por US$15.1 mil millones (Rocha, 2013) (la adquisición más grande hasta ahora por parte de una empresa petrolera china). El último dio a CNODC una presencia en múltiples proyectos en la región, para incluir Colombia y las aguas fuera de Guyana, donde el yacimiento Lisas, con el bloque Stabroek lo ha convertido en un proyecto muy importante en los últimos años. Aunque las adquisiciones de alto perfil han involucrado compras de interés mayoritario, también hay empresas chinas que han adquirido posiciones minoritarias en la región, de mucho valor. Casos destacados incluyen la compra en 2003 de un interés de 45% en PlusPetrol, y la compra en 2012 por Sinochem de un interés de 10% en Perenco, y la compra por Sinopec de 30% del petrolero Galp (por US$4.8 mil millones de dólares). Tales inversiones otorgan a las empresas chinas con sus intereses minoritarios un acceso a los recursos controlados por la empresa, una oportunidad de aprender sobre el entorno de negocios sin visibilidad política o la responsabilidad para gestión de un interés mayoritario, y una opción preferencial de expandir su posición en la empresa en el futuro, si lo hace dentro de sus necesidades y plan de negocios. En Venezuela, la expansión de la posición china, refleja la creciente dependencia del gobierno venezolano en el capital chino, para mantener su liquidez y como un vehículo de desarrollo. Aunque CNPC ha tenido un presencia modesta en el bloque Intercampo desde 1999, su posición principal es su rol como socio minoritario con PdVSA en yacimientos de la faja del Orinoco. Incluye el proyecto Sinovensa, su fuente de petróleo para repagar las líneas de crédito que los bancos chinos le otorgan a Venezuela en los transacciones conocidas como “préstamos por petróleo.” Unos de los primeros pasos por parte de empresas chinas desde explotación a exportación (una actividad mas riesgosa generalmente requiere mayor sofisticación tecnológica) fue la participación por CNODC y CNPC en el desarrollo del yacimiento Libra en Brasil (Ma and Lee, 2014). Más recientemente, CNODC también entró en México, pagando un premio por los derechos a desarrollar dos bloques de petróleo en la cuenca “Perdido” del golfo de México (Barrera and Alire García, 2016). Además de la presencia de empresas chinas grandes en el sector, también han participado las empresas de servicio de petróleo, tales como Kerui, CPEB, y HQCEC. Generalmente, estas empresas han entrado al sector para respaldar a sus socios chinos mayores operando en el nuevo entorno. Sin embargo, dado la competencia con prestadores de servicio con mucha habilidad tecnológica y experiencia en la región, como Haliburton y Schlumberger, hay pocos casos (como Kerui en Colombia) en los cuales han podido apalancar su relación con petroleros chinos para crecer hasta ser competitivos en el mercado no-chino. El sector de petróleo, también es un área donde las empresas chinas han tenido problemas con la población local. Las dificultades incluyen violencia contra operaciones en Tarapoa Ecuador en noviembre 2006, y luego en Orellana en 2007, y la toma de rehenes chinos de la empresa Emerald Energy en Caqueta Colombia en 2011. Tales problemas se deben, en parte, a su forma de entrar por fusiones y adquisiciones, adquiriendo responsabilidades grandes en un entorno desconocido sin un “período de aprendizaje” que pasa por construir una presencia poco a poco. Sus problemas también están aumentados por tener que operar en áreas remotas con presencia estatal limitada, con impactos en el medio ambiente, y con dificultades para alcanzar las expectativas de generar empleo local. En este entorno, las empresas chinas con intereses menores y experiencia limitada en el área, se enfrentan a problemas más grandes.

Dr. R. Evan Ellis es Profesor e investigador de Estudios Latinoamericanos en el U.S. Army War College Strategic Studies Institute, con enfoque en las relaciones de América Latina con China y otros actores fuera del hemisferio occidental. Analista colaborador de OCATRY (Observatorio contra la Amenaza Terrorista y la Radicalización Yihadista) de SECINDEF.  Ha publicado más de 190 trabajos, incluyendo: China in Latin America: The Whats and Wherefores (2009), The Strategic Dimension of Chinese Engagement with Latin America (2013) y, China on the Ground in Latin America (2014). También ha presentado estos temas en diversas ocasiones ante el Congreso de los Estados Unidos. Ha presentado sus trabajos en foros de 26 países en 4 continentes y ha publicado numerosos artículos sobre su especialidad. Tiene un doctorado en Ciencias Políticas de la Universidad Purdue.

Ellis, R. Evan. (2018). “Hacia una asociación estratégica: Las inversiones de China en América Latina”. Working Paper Series (WPS) de REDCAEM, Paper N°3, marzo. Buenos Aires: Red China y América Latina: Enfoques Multidisciplinarios (REDCAEM).